Saturday, 8 June 2013

A demoralizált alkotmánybíróság

A következő cikk a Népszava 2013. május 25-i számában, a Szép Szó című mellékletben jelent meg. Kicsit hosszú, de talán érdemes végigolvasni...

Kétségtelen, hogy a Nemzeti Együttműködés Rendszerének egyik legnagyobb vesztese az Alkotmánybíróság (AB) - legalábbis, ha a testület jogkörcsonkítására és az Alaptörvénybe betonozott egyéb korlátaira gondolunk.

Az AB "túlhatalmának" megtörése nagyon is beleillik a mostani kormányzat elképzeléseibe, amely nehezen tűr meg nem a többség által felhatalmazott erőközpontokat, különösen akkor, ha nem állnak a kézi vezérlése alatt. A helyzetet azonban nem lehet leegyszerűsíteni az AB és a törvényhozás/kormányzat közötti csatározásra: az Alaptörvénnyel és annak negyedik módosításával az alkotmánybíráskodás morális - és ezzel együtt demokráciánk - alapjai kerültek veszélybe Magyarországon.


Hiba lenne azt gondolni, hogy az egykor valóban nagyhatalmú AB pusztán a mostani kormányzóerőknek szúrta a szemét: a rendszerváltással egyidős az a gondolat, hogy valamilyen módon korlátozni kell a világ egyik legerősebb alkotmánybíróságának jogköreit. Az alapgondolat arra a fundamentális elvre vezethető vissza, hogy miként gondolkodunk a demokráciáról: azt egy olyan politikai berendezkedésként képzeljük el, ahol az alapjogokat állandóan meg kell védeni a többség zsarnokságától, és ezért ki kell dolgozni az ehhez szükséges, garanciát jelentő mechanizmusokat; vagy pedig akként, hogy bár fontosak az alapjogok, azért egy politikai rendszer demokratizmusa akkor tud csak kibontakozni, ha a többség akarata akadálytalanul érvényesül. Az előbbi paradigma, ami a demokráciát elsősorban tartami kérdésként fogja fel, nem más, mint a liberális demokrácia tézise. Ebben a rendszerben - aminek útjára egyébként Magyarország is rálépett 1989-ben, s csak mostanság kezdünk róla letérni - az alkotmányvédelem, így az alkotmánybíráskodás önértékként kezelhető, sőt a liberális demokrata értékrend csúcsán helyezkedik el, hiszen végső soron garantálja azokat az értékeket, amelyeken az adott politikai berendezkedés alapul.

Vagyis a liberális demokrata számára az lesz a jó és igazságos berendezkedés, ahol tartalmi szempontból minden rendben van: érvényesülnek az alapjogok és az azokat védő rendszerek. Ezzel szemben a többségi akarat primátusát hirdető nézet a demokráciát eljárási oldaláról közelíti meg, s ezért is nevezzük ezt procedurális demokráciának. E felfogás ugyan tiszteli az alapjogokat, de csak sovány keretek között tűri meg az alkotmánybíráskodást, mégpedig azért, mert nézetrendszerében ez azt jelenti, hogy egy szűk csoport (vagyis egy kisebbség) ráerőlteti akaratát, jogi álláspontját (és az abban szükségképpen benne rejlő erkölcsi felfogást) a többség által legitimált törvényhozásra. Ha a demokratikus eljárás során megválasztott törvényhozást megakaszthatja egy taláros kisebbség, akkor semmibe vesszük az állampolgárokat, és a bírák felsőbbrendű tagjai lesznek a politikai közösségnek - állítják a procedurális felfogás hívei. Mindez súlyosan sérti szerintük az eljárások demokratizmusát, igazságosságát.

A mostani alkotmányozással éppen ezek a viták horgadhattak volna fel, de jó szokásunkhoz híven megint csak a szőnyeg alá söpörtük a kérdést. A rendszerváltáskor a kerekasztal lovagjai között (talán valódi, talán kényszerű) konszenzus volt a liberális demokrácia alapjainak lerakásában (s ennek legfőbb garanciájában, a "bivalyerős" AB-ben), és mindennek intézményesítése letudandó feladatként tűnt fel. Éppen az események felgyorsulása miatt nem volt alkalom az érdemi vitára: mindenki úgy érezte, hogy az erős AB a jogállami átmenet garanciája kell, hogy legyen (persze ekkor is voltak kétkedő hangok, s ezek kerültek 2010-ben meghatározó pozícióba nem kis revánsvággyal terhelten). A rendszerváltást követő közel húsz évben az volt a meghatározó és sok tekintetben kikezdhetetlen közvélekedés, hogy a magyar demokrácia egyik legfontosabb biztosítéka és sikertörténete az AB. Vallották ezt konzervatív és liberális alkotmányjogászok, politológusok. Az AB tekintélye és hatalma megkérdőjelezhetetlennek látszott, s bár felmerültek olyan kérdések, mint a bírák túlhatalmának problematikája vagy éppen a "ki őrzi az őrzőket?" típusú dilemma, de "eretnek" gondolatnak számított az AB jogköreinek komolyabb csorbítása. Ezt a megmerevedett helyzetet nyilván megtámogatta, hogy a testület valóban fontos alapjogi döntéseket hozott, és igen sokszor (főleg az actio popularis révén) a kormánnyal szemben a "népet" pártolta, s emiatt nagy volt mindig is a népszerűsége a többi alkotmányos és politikai intézményhez képest. 

Az alkotmánybíráskodás liberális, alapjogi kicsúcsosodása a Sólyom László féle "láthatatlan alkotmány" tézise (vagyis, hogy az Alkotmány szövege fölött egy immanens értékstruktúra lebeg, amit az AB szükség szerint felhasználhat). Ez a koncepció még a "saját táboron" belül is óriási kritikákat eredményezett, a proceduralisták pedig "véres kardként" hivatkoznak rá mind a mai napik: mondván, hogy ez a bizonyítéka annak, hogy az AB valóban át kívánja venni a törvényhozás hatalmát.

Az érdemi és konstruktív viták tehát elmaradtak a liberális és procedurális demokrácia hívei között, és ennek a levét manapság isszuk meg. A két felfogás kialakította a saját szekértáborait: a liberális demokrácia hívei kissé önhitten tekintettek saját paradigmájuk helyességére, és el sem tudták képzelni, hogy lehet más alternatíva; a procedurális demokráciában gondolkodók pedig sértetten húzódtak meg a háttérben. A liberális felfogás azonban nagy árat fizetett ezért az egyébként igencsak gyümölcsöző húsz évért: 2010-től az inga hirtelen visszalendült, és uralkodódó vált a procedurális-többségi szemlélet. Mindez leginkább az AB-vel való bánásmódban csúcsosodott ki, melyet a liberális demokraták a jogállam, az alkotmányosság lebontásával azonosítottak. Ez kétségtelenül igaz is, ugyanakkor nem árt figyelembe venni a következőket: bár az AB jogkörkorlátozásában kétségtelenül benne van a procedurális szemlélet előretörése, ugyanakkor a Fidesz és maga Orbán Viktor nem feltétlenül meggyőződéses, hanem sokkal inkább stratégiai proceduralista; végül - álláspontom szerint - a jogállam és a demokrácia feldúlása elkerülhető lett volna/lenne, ha a két irányzat (hiteles) képviselői végre érdemi vitákat folytatnának egymással.

(1) A procedurális szemlélet győzelmét vetítette előre Pokol Bélának az 2010-2011-es alkotmányozás során az Alkotmány-előkészítő eseti bizottsághoz küldött véleménye. A későbbi alkotmánybíró már ekkor körvonalazta azokat a fő beavatkozási pontokat (az AB-elnökét a parlament válassza; az actio popularis megszüntetése; a "régi" Alkotmányon alapuló AB-határozatok hatálytalanítása), amelyeket 2010 és 2013 között maximálisan akceptált a politikai többség. A Fidesz-KDNP tehát alapjaiban szabta át a taláros testület működését, s ebben négy fő vezérfonalat azonosíthatunk.

(A jogkörök korlátozása) Az első és legdrasztikusabb korlátozás egy aktuálpolitikai ügy, a "pofátlan végkielégítések" megadóztatása kapcsán érte a bírákat: az Alkotmánynak a 2010. évi CXIX. törvénnyel történő módosítása súlyosan korlátozta a költségvetési tárgyú törvények esetében az AB mozgásterét, hiszen ilyen törvények kapcsán csak meghatározott alapjogok (pl. az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága) sérelme esetén lehet az AB-hoz fordulni. Az alkotmányozó továbbá elkezdte felépíteni azt a véderőrendszert, amely az Alaptörvénynek az AB elleni körülbástyázására hivatott, hiszen a testület az Alaptörvényt ezentúl csakis konkrét alkotmányjogi problémával összefüggésben értelmezheti, és ekkor is csak úgy, hogyha az értelmezés közvetlenül levezethető belőle. Időközben az AB is "felvette a kesztyűt" az Átmeneti rendelkezések megsemmisítésével, amit az alkotmányozó azzal torolt meg a negyedik Alaptörvény-módosításban, hogy az AB az Alaptörvényt, illetve annak módosítását csupán eljárási-formai szempontból vizsgálhatja felül.

(Szervezeti kérdések) Az AB alárendelése a politikai többségnek szervezeti szinten is megkezdődött. Az első lépés a testület összetételének átalakítása volt: egyrészt a parlamenti többség érvényesítése a bírákat jelölő biztosságban, valamint az AB létszámának 15 főre emelése. Ezzel megkezdődött az AB-nek az új rendszerrel lojális bírákkal való feltöltése. Az már csak hab a tortán, hogy szintén a törvényhozás kezébe került az AB-elnök megválasztása.

(Alaptörvényhez kötöttség) Kijelenthetjük, hogy az AB lényegében elvesztette alkotmányértelmezési integritását, hiszen az alkotmányozó számtalan mesterséges fékkel igyekszik meggátolni, hogy a taláros bírák korábbi aktivista gyökereikhez visszanyúlva kreatívan értelmezzék az Alaptörvényt. Már említettük, hogy az Alaptörvényt csak konkrét alkotmányjogi probléma kapcsán lehet értelmezni, ez azonban a jéghegy csúcsa, hiszen az új Alkotmány rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni - jelentsen ez egyébként bármit is. Ennél még ezoterikusabb az a rendelkezés, mely szerint az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak - elnézve a jogalkotás állapotát, ez néha kifejezetten nehéz lehet az AB-nak. Az már vékonyabb jég, és valóban megkötheti a testület kezét, hogy az AB-nak is kötelező tiszteletben tartani azt, hogy Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti. 

Vagyis a testület egy-egy döntésében mérlegre kell tegye, hogy annak milyen költségvetési hatásai lehetnek. Mindennek egyfajta szankciója a negyedik módosítással az Alaptörvénybe égetett szabály, mely szerint mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, ha az Alkotmánybíróság döntéséből az államnak olyan fizetési kötelezettsége keletkezik, amelynek teljesítésére a központi költségvetésben nincs fedezet, akkor erre a célra adót lehet kivetni. Ezzel lényegében az alkotmányozó nem tett mást, mint megzsarolta az AB-t: bár hozhat olyan döntést, amely keresztülhúz egy kormányzati politikát, de az ebből eredő költségek állampolgárok általi megfizetéséért maga az AB lesz a hibás. Ebben a helyzetben a bírák kétszer is meggondolják, hogy belemenjenek-e a társadalom számára nem túl népszerű lépésbe.

(A korábbi gyakorlat kérdése) A negyedik Alaptörvény-módosítás bevetette a végső fegyvert az AB (és általában is az alkotmánybíráskodás) ellen, hiszen immáron a Záró és vegyes rendelkezések 5. pontja mondja azt ki, hogy "az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik. E rendelkezés nem érinti az ezen határozatok által kifejtett joghatásokat." Ez a procedurális szemléletet elfogadók interpretálásában annyit jelent, hogy valójában nem korlátozták az AB-t, hanem éppen megszerezte azt a jogot, hogy kialakítsa az Alaptörvény szerinti gyakorlatát. A liberális demokrácia hívei pedig ezt az eddigi húsz éves alkotmánybírósági gyakorlat vívmányainak a szemétkosárba dobásaként értékelik.

(2) Amint látható, a fenti korlátozások zöme elsőre talán még passzol is a procedurális paradigmába, amely a törvényhozó feltétlen szuverenitásából indul ki, és természetes ösztönnel védi az általa megalkotott Alaptörvényt. Ugyanakkor időzítésüket (egy politikai tőrváltás lezárása), módszerüket (az AB és a közvélemény megzsarolása) és hatásukat (az állampolgárok igen könnyen kiábrándulhatnak a taláros bírákból, vagy azért mert a szigorú szabályok miatt nem tudnak semmit tenni alapvető jogok sérelme esetén, vagy pedig nem is akarnak, mert a kormánypártok kézi vezérlésű androidjai ülnek a testületben) súlyosan demoralizálják mind az AB-t, mind pedig az alkotmányvédelem intézményét hazánkban. Mindez az alkotmányvédelem és így az alkotmányosság morális inflálódásának veszélyét hordozza. Tegyük hozzá: a proceduralista tiszteli az alapvető jogokat, és elvi alapon ódzkodik attól, hogy bírák szemüvegén keresztül értelmezzék azokat, éppen ezért a parlamenti többség lesz az a szereplő, amely az alapjogok betartására és betartatására hivatott. A procedurális logikában továbbá nagyon is számít a választók iránti felelősség és az elszámoltathatóság. 

A fő állításom az, hogy a Fidesz-KDNP korántsem képvisel elvi proceduralista felfogást: az alapjogokat rendre lábbal tiporja, és még a többségi akaratot sem tiszteli, hiszen semmibe veszi az ezt kifejező törvényhozási és alkotmányozási eljárásokat olyan módosítókkal, amelyek alkotmányellenesen írnak át törvényeket az utolsó pillanatban. Sokkal inkább egy "alkalom szülte" proceduralista csapatnak tűnnek, amely ha ellenzékbe kerül, vagy a liberális demokrácia és ezzel a kisebbségi jogok legbőszebb szószója lesz, vagy továbbra is ragaszkodik ahhoz, hogy valójában ők képviselik a többséget (hiszen "a haza nem lehet ellenzékben"). Mindez százszorosan igaz az AB kapcsán: a testület költségvetési tárgyú jogkörkorlátozása nem egy szisztematikus proceduralista koncepció mentén került bevezetésre, hanem pusztán azért, mert egy aktuális ügyben kudarcot vallott a kormány; ugyanez igaz a negyedik Alaptörvény-módosítással bevezetett korlátokra is, amelyek az Átmeneti rendelkezések fiaskójára reagáltak.

(3) A kormánypártok tehát egyrészről semmibe veszik és bedarálják a liberális demokrácia koncepcióját, másrészt pedig becsapják a procedurális demokrácia valódi híveit is, hiszen most éppen ezt a koncepciót vélik legalkalmasabb eszköznek a hatalom megszerzésére és megtartására - de ki tudja, mi lesz holnap, amikor esetleg elvesztik a kétharmados többséget. 

A Fidesz-KDNP rátelepedett a demokrácia procedurális felfogására és a többségi elvre, és szipolyozza azt. Mert ki az az elszánt proceduralista, aki nyilvánvalóan alkotmányellenes tartalmakkal akarja teletűzdelni az Alaptörvényt? S pusztán azért, hogy egy politikai vitát megnyerjen, álláspontját Alkotmányba betonozza? A Fidesz-KDNP nem tett többet, mint a gombhoz varrta a kabátot és a hatalomkoncentrációját tetszetősen, ám hazug módon becsomagolta a procedurális-többségi érvrendszerbe. Éppen az alkotmánybíráskodás súlyos demoralizálása lehet az intő jel, hogy a demokrácia, a jogállam újjáépítése nem pusztán a liberális demokraták ügye: ezzel dolguk van a demokrácia procedurális-többségi híveinek is!

No comments:

Post a Comment